UMA ABORDAGEM GERENCIAL SOBRE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E GASTO
COM PESSOAL
Daniela de Sousa Lemos[1]
(UNEB/UNIFACS/FUNDACEM)
Dany2.4@hotmail.com
RESUMO
Este
trabalho assinala a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e seus
efeitos sobre o gasto com pessoal. De forma particular, analisa a situação dos
municípios e o controle do limite imposto sobre as despesas com pessoal através
da Lei Complementar 101 e aponta a contribuição da aplicação desta Lei para
redução do gasto público e seus efeitos nos municípios brasileiros. A análise
do impulso da LRF sobre os municípios apresenta que a LRF é indulgente para
controlar este item de despesa.
Palavras-Chave: Lei
Complementar. Orçamento Público. Gastos com Pessoal.
RESUMEN
Este trabajo asinala La
aplicacion de la Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) y sus efectos sobre costo
con funcionarios. De una forma particular, analisa la situación de las ciudades
y el control del límite impuesto sobre las despesas de hoja de pagos de
funcionarios por medio de la Lei Complementar 101 y apunta la contribuición de
esta Leye para reducir los gastos y sus efectos en las ciudades brasileñas. El
análisis del impulso de la LRF sobre las ciudades muestran que la LRF es muy
importante para controlar este íten de despesa.
1. Introdução
A Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, denominada como
Lei de Responsabilidade Fiscal foi elaborada com o intuito de nortear
Administradores, comprometendo-os com as metas, orçamentos e prestação de
contas que obrigatoriamente devem ser apresentadas, posteriormente analisadas
pelo Poder Legislativo. A Lei de Responsabilidade Fiscal conduz o Administrador
a uma gestão eficaz.
Devido o aumento da demanda social, por transparência na
administração e gestão de recursos públicos sejam eles federais, estaduais ou
municipais foi criada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a concepção desta
LRF pretende orientar no que tange a procedimentos administrativos, sobretudo
no setor público, seja em qualquer das três esferas de poder ou mesmo de
governo.
O amontoamento de dívida pública é um ponto que vem preocupando os
Tribunais, por causar na economia brasileira um efeito negativo. Governos que apelam
ao endividamento para cobrir despesas e há a necessidade de elevar suas taxas
de juros repetidas vezes para continuar financiando seu déficit orçamentário.
Uma das decorrências desse aumento de juros é o aumento da insegurança quanto à
capacidade do Governo honrar seus compromissos. Juros mais altos e maior
incerteza se refletem numa menor taxa de crescimento do PIB. Numa estrutura
federativa como o Brasil, o controle efetivo do déficit público estadual e municipal
escapa da esfera federal, sendo este domínio tão mais difícil quanto maior a descentralização
dos gastos e quanto menor sua padronização. Com isso, por mais que o Governo Federal
se comprometa em realizar superávits, o ajuste fiscal pode ficar afetado se
Estados e Municípios usarem os fundos públicos de forma insensata.
No Estado, particularmente a maneira como os recursos são reservado
entre os responsáveis pela tomada de decisões de gastos, é outro fator que
influencia o déficit público. Se as deliberações de gastos são adotadas por múltiplos
agentes de modo descentralizado e são financiadas por um fundo comum de
recursos, tem-se uma tendência a gastos excessivos e déficit. Países
organizados numa federação, que adotam o federalismo fiscal e nos quais os
governos locais possuem como manancial de receita as transferências intergovernamentais,
estão mais predispostos a se depararem com este problema.
Sendo assim, uma regra orçamentária que demarque o gasto exagerado
gerado por estes órgãos é encarada de forma favorável para a sociedade (TABELLINI
E ALESINA, 1990). A literatura confere um papel próprio para expressão
orçamentária– regras e instituições através das quais o orçamento é elaborado -
na explicação do tamanho da dívida e dos déficits do governo. Este tamanho
dependeria da existência ou não de perímetros para o financiamento e emissão de
dívida, de metas numéricas para apontadas variáveis fiscais, onde a presença de
limites, metas numéricas e procedimentos de elaboração centralizados em torno
de um agente como maiores benefícios tendem a gerar menores déficits fiscais e
menor acúmulo de dívida.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de maio de 2000 é o código
orçamentário mais novo adotado pelo Brasil. Sua publicação aconteceu seguida ao
episódio da crise de endividamento dos Estados brasileiros, que resultou, em
1997, no refinanciamento das dívidas de 25 dos 27 Estados brasileiros pelo
Governo Federal, que ocorreu devido ao fato dos direitos de propriedade não
estarem bem definidos.
A LRF apresenta desse modo limites para controlar os gastos
públicos: limite de endividamento e limite de gasto com pessoal. Além disso, busca
controlar todos os demais aspectos do orçamento desde a formulação até a
execução, e privilegia a questão da transparência ao exigir a publicação de
relatórios de execução.
A responsabilidade do executor ou Administrador público é bastante
questionada, no Brasil centenas de prefeitos estão sendo processados pelo uso
indevido de dinheiro público ou por procedimentos indevidos, o Tribunal de
Contas é o setor responsável pela fiscalização. Antes da LRF as regras eram
menos exigentes, porém a Lei Complementar 101 apresentou uma realidade muito
mais rígida. Mesmo antes da LRF os Administradores eram notificados quando
havia irregularidades contábeis e/ou legais, para evitar a rejeição destas
contas. Havendo a comprovação de irregularidades, o Ministério Público pode levar
o Administrador a responder em juízo e a Lei que permite enquadrar o
responsável por atos ilícitos é a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº
8429/92)
As normas de procedimento fiscal constituídas na LRF se justapõem à
União, aos Estados e aos Municípios de maneira irrestrita. O limite para custo
com pessoal, Estados e Municípios são tratados de forma igual, os dois devem
cumprir o limite de 60% da receita corrente líquida, já os Estados, balizar
este item de gasto do orçamento público ocasionou conseqüência esperada em
termos de contribuição para o ajuste fiscal, (ROCHA E GIUBERTI, 2004).
Realmente a despesa com pessoal era exagerada e uma das origens do
problema fiscal. Entretanto, questiona-se qual era a posição total dos
Municípios brasileiros, tanto em relação aos déficits e ao endividamento,
quanto do ponto de vista do gasto com pessoal, quando a LRF foi promulgada. Em privado,
é importante tomar conhecimento se a situação dos Municípios nos derradeiros
anos era tão grave quanto à dos Estados e, dada a sua situação fiscal, se os
Municípios se beneficiaram com o tratamento dado pela LRF, especialmente no
caso da despesa com pessoal.
No período em que balizar o gasto público pode beneficiar uma
sociedade, esta delimitação pode diminuir as políticas à mercê dos dirigentes
para encarar crises econômicas. Sendo assim, será analisado a situação fiscal
dos Municípios brasileiros e o impacto da LRF sobre as despesas municipais,
buscando através deste estudo contestar se o limite atribuído para a despesa
com pessoal afeta de alguma forma a conduta dos administrares no que diz
respeito a esse item de despesa.
2. Literatura
Déficits públicos aparecem na literatura apresentado por Barro
(1979) um padrão neoclássico e pode ser analisado como ponto de arranque. Neste
exemplar, também versado como modelo de suavização dos impostos (tax
smoothing), o Barro explica o déficit como sendo a maneira que o Governo
encontrou para tornar mínimas as distorções associadas a variações na
tributação. Origina-se de uma economia trancada sem capital, na qual o agente
representativo, que esgota, trabalha e poupa, tem sua função de proveito
maximizada pelo Governo, um planejador afável. Com o alvo de financiar o gasto
público, o Governo tributa a renda do trabalhador, um imposto distorcivo, pois afeta
a oferta de trabalho. Dado que a função de utilidade é côncava, o resultado
ótimo é uma alíquota constante para o imposto. O Governo, desse modo, incorre
em déficits nos andamentos de maior gasto - especialmente os de guerra - e acrescenta
dívida para impedir o aumento das deformidades oriundas da movimentação da
política fiscal. A equivalência vem nos períodos de menor gasto, onde se aglomeram
superávits.
Na Economia política existem os moldes que coligam os aspectos
político-institucionais, tais como a coordenação do Estado, na elucidação do
porquê os governos incorrem em déficits orçamentários, sejam eles persistentes
ou não. Em meio a esses feitios político-institucionais os estabelecimentos
orçamentários, que conglomeram, entre outras, códigos como a LRF, têm função
crescente tanto na aclaração da ocorrência de déficits fiscais e acúmulo de
dívida quanto no estudo de como reduzílos. Entende-se por instituições
orçamentárias as regras e regulamentos segundo os quais os orçamentos são organizados,
confirmados e realizados.
Estas instituições subdividem-se em dois grupos: um grupo conglomera
a regra de orçamento compensado, limites para a emissão de dívida e restrições
ao financiamento de déficits, metas numéricas para determinadas variáveis
fiscais e a imposição de um teto para as despesas públicas; o segundo grupo,
por sua vez, compõe-se de códigos que determinam como o orçamento deve ser elaborado,
aprovado e implementado pelos gestores públicos, quem pode apresentar emendas e
como elas devem ser votadas, os limites para as mesmas e se o orçamento pode
ser modificado ao decorrer de sua execução, de que maneira e por quem.
Os dois tipos de instituições orçamentárias atingem o resultado
fiscal, mas o alcance com que isso ocorre esta sujeito ao tipo de regra tomada.
Alesina e Perotti (1996) afirmam que normas de procedimento possuem um efeito
maior em termos de disciplina fiscal do que regras de orçamento equilibrado. Os
autores também coligam dois tipos de instituições orçamentárias que regulam o procedimento:
instituições hierárquicas, nas quais o procedimento pelo qual o orçamento
elaborado
é centralizado em torno do Primeiro Ministro ou Ministro da
Fazenda, o que limita a aptidão do Legislativo de apresentar emendas à proposta
de orçamento do Executivo; e instituições colegiadas, nos quais o Legislativo e
os demais ministros do Executivo possuem participações semelhantes.
Estes dois tipos de instituição também oferecem efeitos fiscais
diferentes: os resultados fiscais serão superiores em termos de disciplina e
ajuste fiscal no procedimento hierárquico quando checados com os resultados do
procedimento colegiado. Outra questão crucial apontada pelos autores é a
transparência na elaboração e execução do orçamento. Instituições que garantem
a divulgação dos procedimentos e resultados orçamentários para o público
eliminam a assimetria de informação que permite ao governo adotar políticas que
ferem a responsabilidade fiscal.
Outros esboços oferecem evidências de que leis que limitam o gasto
governamental de fato conseguem seus objetivos. Em seu artigo, Abrams e Dougan
(1986) prestam um padrão no qual a estimativa é determinada pelo ponto em que o
custo marginal de uma arrecadação maior por parte do Governo é igual ao
benefício marginal de um maior gasto público. Com isso, limites ao endividamento
podem levar a gastos menores se o custo dos empréstimos não for desprezível,
pois elevam o custo marginal. Da mesma maneira, limites constitucionais ao
gasto e à arrecadação de receitas afetam o resultado fiscal. Ao ser aplicado
para os estados americanos e para os governos locais, este modelo apresentou
como resultado que limites constitucionais reduzem o gasto público, mas limites
ao endividamento não apresentam qualquer efeito.
Tabellini e Alesina (1990) apontam que regras fiscais que restringem
o gasto e o déficit apresentam o efeito esperado, pelo fato de não saber com
exatidão quem vencerá as eleições seguintes leva o governante atual a gerar um
déficit orçamentário, pois isso lhe permite aumentar os gastos nas áreas de sua
preferência ao mesmo tempo em que limita o gasto nas outras áreas caso seu
oponente vença. Assim, regras que separam a escolha intertemporal da decisão de
alocação de recursos dentro do mesmo período impedem a ocorrência de déficits
por questões estratégicas.
Distintos feitios políticos-institucionais proporcionam elementos
importantes na deliberação do resultado fiscal e merecem serem destacados: a
forma federativa de Governo e sua interação com o federalismo fiscal, e o sistema
eleitoral adotado no país. O federalismo fiscal e o sistema federativo de
governo, quando presentes na mesma economia, podem levar a uma piora do déficit
fiscal de dois modos: via descentralização da provisão de bens e serviços e
através da transferência de recursos do Governo Central para os governos
locais.
A descentralização da prestação de benefícios e da guarnição de
bens, com a mudança de cargo do governo nacional para os governos locais, consente
que os tributários exerçam uma influência maior sobre as decisões de gastos do
governo. Conforme argumenta John Wallis, (Apud
Oates, 1985), esta maior influência faz com que estes contribuintes prefiram aparelhar
o setor público de modo a fornecer os bens e serviços localmente. O saldo da descentralização
seria um setor público local maior, o que levaria a maiores gastos.
Um sistema aprimorado na arrecadação concentrada em impostos, com futuro
remanejamento via transferências do governo central para os governos locais
também pode levar a uma tendência de gastos excessivos, pois o governo local
pode aumentar seus gastos sem que a compensação seja o aumento nos impostos
pagos pelos seus contribuintes. Como os recursos recolhidos para as permutas
provêm de uma base que engloba todo o país, o governo local não internaliza o
custo total desse acréscimo do gasto público. Tem-se, deste modo, que o efeito
de um aumento nos recursos disponíveis sobre o gasto público depende da origem
desses recursos: o crescimento no gasto será maior para um aumento das
transferências intergovernamentais quando 10 Para uma discussão detalhada das
teorias de federalismo fiscal ver Mendes (2002).[2]
O exemplar proporcionado por Velasco (1997) que pondera uma
sociedade com múltiplos grupos de interesse que se beneficiam de diferentes gastos
públicos. Além disso, a política fiscal é feita em pedaços, o governo fraco, no
sentido de que os diversos grupos de interesse podem influenciar a autoridade
fiscal a destinar transferências líquidas para as áreas em que mais se
beneficiam. O resultado do lobby dos grupos de interesse é um viés deficitário
na política fiscal, cuja razão se encontra no problema do fundo comum.
Quando os direitos de domínio
em relação à qual grupo pertence cada parcela do fundo de recursos não estão
definidos, cada grupo sabe que o que não é gasto com um grupo será gasto com
outro, o que gera incentivos para elevar o gasto acima do socialmente ótimo.
Como os custos deste gasto maior por parte de um grupo são divididos entre
todos, o desfecho é consumo e endividamento excessivos. Velasco afirma que tal
situação é característica de países organizados numa federação, cujas decisões
de gasto são tomadas por autoridades sub nacionais, mas que não possuem receita
própria suficiente para cobrir os gastos que lhe são atribuídos. A tendência
nesses casos é a dependência de transferências intergovernamentais ou o acúmulo
sucessivo de déficits fiscais resultando em acúmulo de dívidas, ou ambos, como
ocorreu na Argentina e no Brasil nas últimas décadas.
Os sistemas eleitorais atingem a reprodução de partidos na esfera
pública - e com isso a representação dos grupos de interesse que compõe a
população -, pois isto se explana em desiguais incentivos políticos e,
conseqüentemente, em diferentes formas de se gerir o orçamento público. Em
especial, destaca-se o modo como os sistemas eleitorais afetam o número de
partidos (fragmentação partidária) e a formação de maiorias unipartidárias.
A respeito da fragmentação partidária,
Nicolau (2004) oferece as proposições sugeridas por Maurice Duverger (1987),
onde segundo relata este autor, o sistema majoritário de um turno, no qual o
candidato é eleito caso obtenha a maioria dos votos, tende ao dualismo de partidos.
Já o sistema majoritário de dois turnos, que exige a maioria absoluta dos
votos, e a representação proporcional, na qual o número de cadeiras
conquistadas na casa Legislativa é proporcional à votação que o partido recebe,
tendem ao multipartidarismo.
Em relação à concepção de maiorias
unipartidárias, esta seria beneficiada pelos sistemas majoritários. Com isso,
não haveria a necessidade de ser formar coalizões tanto no momento das eleições
quanto coalizões pós-eleitorais na formação de gabinetes (nos países
parlamentaristas) ou ministérios (nos países presidencialistas) com o intuito
de se obter maioria para governar. O resultado é que um grande número de
partidos impede a formação de governos unipartidários, com maioria absoluta, e
gera a necessidade de se procurar apoio parlamentar por meio de coalizões. A comercialização
que ocorre para a formação de uma base aliada envolve a concessão de cargos e
benefícios de modo a atender os diversos grupos de interesses.
3. O Brasil e seu Enquadramento nesta Literatura
O Brasil permanece constituído numa federação
desde a Proclamação da República em 1889 e, com a Constituição promulgada em
1988, aceita de caráter mais significativo o federalismo fiscal, via descentralização
das atividades do Governo, ao estender as pertinências dos Estados e Municípios
no que diz respeito à arrecadação de impostos, à repartição dos mesmos entre os
entes da Federação e à competência de cada ente em relação aos serviços
públicos a serem prestados. O sistema de transferência de recursos é
estabelecido pela própria Constituição que prevê transferências da União para
os Estados, em particular ao criar o Fundo de Participação dos Estados, da
União para os Municípios, via Fundo de Participação dos Municípios, e dos
Estados para os Municípios. Os Estados e Municípios podem contrair dívidas
tanto internas quanto externas desde que tenham autorização do Senado Federal.
As decorrências dessas modernas atribuições designaram o aumento da
responsabilidade de Estados e Municípios nos que diz respeito à prestação de
serviços públicos, sem a contrapartida de receita própria, e, portanto, uma
maior dependência de transferências intergovernamentais. Em 2002, por exemplo,
em média 50% da receita corrente dos Municípios era oriunda de transferências
da União. De fato, como indicam Carvalho e Cossio (2001), este efeito está
presente nas finanças dos Municípios brasileiros, sendo este fenômeno mais
forte nas regiões Norte e Nordeste do país.
Congregado a isso o caso do Governo Federal ir ao auxílio de Estados
e Municípios em períodos de crise e admitir para si parte da dívida destes
entes, como no caso da crise financeira dos Estados em 1997, que culminou com o
Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal no qual o governo reduziu o saldo
devedor por meio de subsídios e redução dos encargos financeiros, temos um
cenário ainda mais favorável à geração de déficits excessivos. Ao socorrer
Estados e Municípios, o Governo Federal sinaliza que parte dos custos desse
endividamento excessivo não é arcado pelo próprio ente que o gerou, mas sim
dividido entre todos.
A negativa em internalizar integramente esses
custos provoca estímulo para maiores gastos e endividamento. No que diz
respeito ao sistema eleitoral, o Brasil adota dois sistemas distintos de acordo
com o cargo a ser ocupado. Para a eleição dos cargos de presidente, governador
e prefeito de municípios com população superior a 200 mil habitantes o sistema
utilizado é o majoritário de dois turnos, exigindo maioria absoluta dos votos
para que um candidato seja eleito. Para o cargo de prefeito cujo município
possui população inferior a 200 mil habitantes, o candidato é eleito pelo
sistema de maioria simples. Os cargos do Poder Legislativo são eleitos pelo
sistema de representação proporcional com lista aberta. Com isso, dificilmente
o partido do candidato eleito para o cargo executivo consegue obter maioria na
casa legislativa apenas com o resultado das eleições. De fato, na última
década, todos os presidentes tiveram que buscar apoio para governar, formando
governos de coalizão. Do mesmo modo, este padrão de busca por base de apoio se
reproduz nos Estados e Municípios do país.
As normas orçamentárias abraçadas pelo Brasil
possuem maior realce tanto pela circunscrição e imposições que coloca aos administradores
públicos quanto pelo fato de ter sido Segundo, o jurista José Afonso da Silva
(Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1997, p.589-590)
“... o sistema constitucional [a partir de 1988] eleva os municípios à
categoria de entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e
governo próprios e competências exclusivas...”, fazendo com que suas decisões de
gasto afetem a dívida e o
déficit públicos do país.
O histórico de utensílios de domínio fiscal não
obstante de atual antecede a LRF. A Constituição de 1988, no art.169, já previa
uma regra a ser fixada em Lei Complementar limitando as despesas com pessoal
ativo e inativo. Ademais, encontramos no Capítulo II, Seção II, as normas
fixadas para a elaboração do orçamento público da União que possuem como base
as leis orçamentárias do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). A primeira deve
estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada, abrangendo um período
de quatro anos, a ser enviada para apreciação do Poder Legislativo no primeiro
ano de mandato do presidente.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a
função de nortear a elaboração da Lei do Orçamento Anual e deve abranger as
metas e anteposições da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital, para o exercício financeiro subseqüente, bem como dispor sobre as
alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das
agências oficiais de fomento. A LOA, por sua vez, é formada por três orçamentos,
compreendendo o orçamento fiscal da União, incluindo todos os poderes, fundos, órgãos
e entidades de administração direta e indireta, o orçamento de investimento das
empresas que a União detém maioria do capital social com direito a voto, e o
orçamento da seguridade social. Esta lei é o principal instrumento de controle
do orçamento público, cujo objetivo é administrar o equilíbrio entre despesas e
receitas. A PPA, LDO e LOA são regras orçamentárias que disciplinam o processo
de elaboração do orçamento e são de iniciativa exclusiva do Presidente.
3.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi inserida
como um utensílio para dominar os déficits públicos e endividamento crescente
das integrações da federação. Entretanto, ela não se reduz somente a atribuir
limites ao gasto e ao endividamento, mas também contempla o orçamento como um
todo ao estabelecer diretrizes para sua elaboração, execução e avaliação, o que
a torna o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país.
O método de preparação do orçamento, a base
da LRF está nas leis orçamentárias já vigentes: a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). Entretanto, impôs essas
normas de elaboração do orçamento público aos Estados, Distrito Federal e
Municípios. Seu papel, neste caso, foi o de estabelecer a obrigatoriedade de se
incluir na LDO um Anexo de Metas Fiscais, o qual deve conter as previsões de
receitas e despesas, bem como os resultados nominal, primário e o montante da
dívida pública para o exercício a que se refere a LDO e os dois anos seguintes,
e um Anexo de Riscos Fiscais, que deve avaliar os possíveis fatos que irão
impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Além disso, estabelece
que a LOA deve apresentar um demonstrativo de compatibilidade do orçamento com
as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; a previsão da reserva de
contingência, em percentual da receita corrente líquida (RCL), destinada ao
pagamento de restos a pagar, passivos contingentes e outros imprevistos
fiscais; e as despesas relativas à dívida pública mobiliária e contratual, bem
como as respectivas receitas, com exceção do refinanciamento da dívida que deve
ser demonstrado de forma separada. Essas medidas trazem uma maior transparência
no processo de elaboração do orçamento e visam a garantir a consistência entre
objetivos e execução.
Em relação aos gastos públicos, a LRF constituiu
limites rigorosos para o gasto com pessoal e endividamento público, além de
mecanismos intensos para a correção de eventuais desvios. Em caso de
arrecadação de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de
fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto se as
despesas forem de caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem
ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao serviço da dívida.
Além disso, a LRF instituiu a chamada “Regra de Ouro”, nesse os entes permanecem
proibidos de acertar empréstimos para fazer frente a despesas correntes, ou
seja, o montante de operações de crédito em cada exercício fica limitado ao
montante da despesa de capital. A fim de evitar procedimentos oportunistas por
parte dos governantes em anos de eleição, especialmente em caso de reeleições,
foram instituídos mecanismos de controle das finanças públicas específicos para
estes períodos. E novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a
dois anos) só podem ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou
a redução de outra despesa. Os limites atribuidos pela LRF devem ser ressaltados
durante toda a execução do orçamento.
A transparência volta a ser observada com a
obrigatoriedade da divulgação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido
de Execução Orçamentária por todos os Poderes, bem como a entrega ao final de
cada quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do
período do exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o
alcançado pelo ente, e a recomendação das medidas corretivas abraçadas caso
algum limite tenha sido extrapolado.
Entre as ações apreciadas pela Lei, os
limites de gasto com pessoal e endividamento e a Regra de Ouro são os pontos
que mais afetam o gasto público e agem abertamente no sentido de conter
déficits e acumulação de dívidas. No caso do limite com pessoal, além dos
limites globais de 60% da receita corrente líquida para Estados e Municípios e
de 50 % para a União - já em vigor desde a Lei Complementar n.º 9619 -, passam
a vigorar os limites por poder e para cada nível de governo. A imposição de
limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato deste ser o
principal item de despesa corrente e apresentar um histórico elevado por um longo
período, especialmente no caso dos Estados brasileiros. Entre 1996 e 2000, os
gastos desse item nos Estados se mantiveram na média de 67% de suas receitas
líquidas20. Gastos elevados com o funcionalismo público reduzem a receita disponível
para fornecer serviços públicos básicos e para investir, em especial, no item
infraestrutura. Em relação ao endividamento, os limites estabelecidos pelo
Senado para a dívida consolidada devem atender aos seguintes critérios: não
ultrapassar 2 (duas) vezes a receita líquida corrente, no caso de Estados e
Distrito Federal e 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita líquida
corrente no caso dos Municípios. Entretanto, o Senado Federal através da
resolução nº 20 de 2003, suspendeu o cumprimento desses limites até maio de
2005. Além da dívida consolidada, as operações de crédito também são reguladas
e devem obedecer ao limite acima.
Caso alguma norma estabelecida pela LRF não
seja cumprida por um ente da Federação, este sofrerá sanções institucionais que
vão desde a suspensão das transferências voluntárias até a suspensão de
obtenção de crédito e contratação de operações de crédito a depender da norma infringida.
Do mesmo modo, o governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer
sanções pessoais que vão desde multas e perda do cargo podendo chegar à prisão.
Ressalva-se desta maneira, que a LRF buscou conglomerar
todos os aspectos das finanças públicas, o que completou por torná-la uma lei intricada.
Espera-se, no entanto, que ao exercer todas normas, os entes da Federação
obtenham um ajuste fiscal permanente, o que poderá aumentar da disponibilidade
de recursos para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico.
A obtenção deste resultado indicará um desenho institucional adequado para o
objetivo proposto para a Lei. Entretanto, o seu cumprimento por parte dos entes
da federação está fortemente ligada à capacidade do Estado de punir desvios em
relação às normas estabelecidas.
4. A Situação dos Gastos Municipais
O conjugado de inconstantes
políticas-institucionais vigorantes no Brasil consente concluir que os municípios
brasileiros têm uma forte tendência à geração de déficits fiscais, pois são subordinados
às transferências intergovernamentais – para o período da amostra analisada (1997
a 2003), as transferências de recursos da União para os municípios
representaram em média 55% de sua receita corrente, enquanto as transferências
dos Estados representaram em média 30% - e são administrados, em sua maioria,
por governos de coalizão. Por outro lado, as regras orçamentárias seriam um
contrapeso a essa tendência ao promoverem a disciplina fiscal nas suas normas
de conduta.
Em especial, a promulgação da LRF é tida como
o grande fator disciplinador das finanças públicas brasileiras, tanto
municipais quanto estaduais e da União. Seguindo o objetivo proposto para este
trabalho, será investigada, neste primeiro momento, a situação fiscal desses municípios
nos últimos anos. Três variáveis serão o foco desta análise: o déficit fiscal,
a despesa com pessoal e as transferências intergovernamentais como percentual
da receita corrente dos municípios. As duas primeiras são contempladas pela LRF
que proíbe a contratação de empréstimos para cobrir despesas correntes, o que
implica no equilíbrio entre receita e despesa corrente, e estabelece o limite
de 60% da receita corrente líquida (RCL) para o gasto total com pessoal. A última
variável mede o grau de dependência dos municípios em relação aos recursos
oriundos de fora da sua base tributária.
Os dados sobre as variáveis fiscais provêm do
banco de dados Finanças do Brasil (FINBRA) disponibilizado pelo Tesouro
Nacional. Inúmeras diferenças são encontradas entre os diversos municípios do
país, conferindo-lhes características próprias que influem na execução
orçamentária da administração pública e no seu resultado fiscal. O número de
habitantes se relaciona diretamente com a quantidade de serviços públicos que
deve ser prestada como saúde, saneamento e educação. Sua localização e seus
recursos naturais influem na atividade econômica que por sua vez afeta a base
de arrecadação de tributos do município. Com o intuito de aprofundar a análise
aqui desenvolvida, os municípios serão agrupados em quatro categorias de acordo
com a classificação proposta pelo Tesouro Nacional21, e os resultados serão
apresentados para o conjunto da amostra e para cada grupo de municípios.
Segundo o critério de população, os grupos
são:
1) população inferior a 50.000 habitantes;
2) população entre 50.000 e 300.000
habitantes;
3) população entre 300.000 e 1.000.000 de
habitantes;
4) população maior do que 1.000.000 de
habitantes[3].
Em relação ao déficit corrente dos municípios
deficitários se reduz a cada ano, o que indica uma melhora na situação financeira
dos municípios como um todo. Da mesma maneira que esse número de municípios
decresce à medida que se passa do grupo de municípios pequenos para o grupo de
municípios de maior porte.
Deve-se ressaltar a queda mais acentuada após o ano de 2000, o que
pode indicar um possível efeito da LRF.
O exagero de gasto com pessoal que instituiu
uma dificuldade para os Estados nos últimos anos, principalmente antes da
renegociação da dívida com o Governo Federal, não apresenta correspondência nos
municípios. Do mesmo modo, o corte regional dos municípios mostra que na média
os municípios apresentaram uma razão despesa total com pessoal / RCL menor do
que o limite de 60% determinado pela Lei, em todos os anos e em todas as
regiões.
Em relação às transferências dos Estados e da
União, estas concebem uma importante fonte de receita corrente dos municípios.
No agregado, as transferências da União representam mais de 50% da receita
corrente. Na análise por grupo, constata-se que os municípios menores
apresentam o percentual mais elevado, sempre acima de 50%, chegando a 61%, em
2001. À medida que se passa para municípios maiores, esse percentual diminui.
Observa-se
uma grande dependência dos municípios brasileiros em relação
às transferências, sendo essa dependência maior quanto menor a população do
município. De fato, a maior parte dos municípios pequenos não têm base
tributária suficiente para sobreviver sem as receitas oriundas de
transferências. Um último item ao qual se deve prestar atenção é nível de
endividamento do ente público.
Conforme exposto pelo Tesouro Nacional, o tema
do endividamento excessivo não é um problema que atinge a maior parte dos
Municípios brasileiros. Ele se concentra em alguns poucos municípios e em geral
nos municípios com população superior a um milhão de habitantes. O montante da
dívida destes municípios equivale a aproximadamente 80% da dívida de todos os municípios.
6. Conclusão
O tema do déficit do domínio público é largamente
debatido, que busca os seus causadores não exclusivamente nos fatores
econômicos do Brasil, mas também nas suas alegorias de políticas-institucionais.
Com isso, auferiu força na tese de que sistema políticos que levam a formação
de governos de coalizão e a um número grande de partidos tendem a entusiasmar
de modo positivo o gasto público. Neste mesmo sentido, adoção de um federalismo
fiscal baseado na descentralização de bens e serviços públicos e apoiado intensamente
na redistribuição de recursos via transferências intergovernamentais promovem
um gasto excessivo por parte dos governos locais que dependem destas
transferências para sobreviverem. Por outro lado, há instituições que favorecem
a disciplina fiscal, como os procedimentos de elaboração do orçamento centralizados
nas mãos de um único ministro e as regras orçamentárias que impõe limites ao
gasto e ao endividamento públicos.
No Brasil, o déficit fiscal e o acumulo de
dívidas são uma inquietação em todos os níveis de Governo. A forte vinculação
de recursos advindos de transferências, especialmente no caso dos Municípios, e
o sistema político adotado que acarreta na necessidade de coalizões para se
obter maioria para governar podem contribuir na explicação desta situação. A conjuntura
mais crítica relacionada à questão do endividamento ocorreu no final da década passada
quando os Estados, em situação de quase falência devido à enorme dívida
acumulada, recorreram ao Governo Federal e renegociaram suas dívidas. As
necessidades de se controlar de modo mais estreito o gasto público e evitar
novos episódios dessa magnitude foram percebidas pelos administradores públicos
e a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal é o novo instrumento de
controle que a sociedade dispõe.
Referências
[1]
Graduada em Letras com habilitação em Língua e Literatura Espanhola-UNEB; Graduanda
em Ciências Contábeis-UNIfACS;
[2]
Existe na literatura a hipótese contrária de que a
descentralização fiscal levaria a governos locais menores. Esta hipótese tem
por base o modelo apresentado por Brennan e Buchanan (1977, 1978, 1980) no qual
o Estado é o Leviatã que busca extrair o máximo de receita tributária da
economia. Neste caso, a descentralização fiscal seria uma forma de limitar a
ação do Leviatã: a competição entre as jurisdições pelos agentes econômicos,
que são livres para migrar, reduziria a quantidade de receita extraída da
economia.
[3]Tesouro Nacional. Perfil e Evolução das Finanças Municipais
1998-2003, versão preliminar. [on-line] Disponível:www.stn.fazenda.gov.br [
capturado em 13 ago.2011]
