LRF

UMA ABORDAGEM GERENCIAL SOBRE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E GASTO COM PESSOAL

Daniela de Sousa Lemos[1]

(UNEB/UNIFACS/FUNDACEM)

Dany2.4@hotmail.com

RESUMO

Este trabalho assinala a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e seus efeitos sobre o gasto com pessoal. De forma particular, analisa a situação dos municípios e o controle do limite imposto sobre as despesas com pessoal através da Lei Complementar 101 e aponta a contribuição da aplicação desta Lei para redução do gasto público e seus efeitos nos municípios brasileiros. A análise do impulso da LRF sobre os municípios apresenta que a LRF é indulgente para controlar este item de despesa.

Palavras-Chave: Lei Complementar. Orçamento Público. Gastos com Pessoal.

RESUMEN

Este trabajo asinala La aplicacion de la Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) y sus efectos sobre costo con funcionarios. De una forma particular, analisa la situación de las ciudades y el control del límite impuesto sobre las despesas de hoja de pagos de funcionarios por medio de la Lei Complementar 101 y apunta la contribuición de esta Leye para reducir los gastos y sus efectos en las ciudades brasileñas. El análisis del impulso de la LRF sobre las ciudades muestran que la LRF es muy importante para controlar este íten de despesa.

1. Introdução

A Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, denominada como Lei de Responsabilidade Fiscal foi elaborada com o intuito de nortear Administradores, comprometendo-os com as metas, orçamentos e prestação de contas que obrigatoriamente devem ser apresentadas, posteriormente analisadas pelo Poder Legislativo. A Lei de Responsabilidade Fiscal conduz o Administrador a uma gestão eficaz.

Devido o aumento da demanda social, por transparência na administração e gestão de recursos públicos sejam eles federais, estaduais ou municipais foi criada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a concepção desta LRF pretende orientar no que tange a procedimentos administrativos, sobretudo no setor público, seja em qualquer das três esferas de poder ou mesmo de governo.

O amontoamento de dívida pública é um ponto que vem preocupando os Tribunais, por causar na economia brasileira um efeito negativo. Governos que apelam ao endividamento para cobrir despesas e há a necessidade de elevar suas taxas de juros repetidas vezes para continuar financiando seu déficit orçamentário. Uma das decorrências desse aumento de juros é o aumento da insegurança quanto à capacidade do Governo honrar seus compromissos. Juros mais altos e maior incerteza se refletem numa menor taxa de crescimento do PIB. Numa estrutura federativa como o Brasil, o controle efetivo do déficit público estadual e municipal escapa da esfera federal, sendo este domínio tão mais difícil quanto maior a descentralização dos gastos e quanto menor sua padronização. Com isso, por mais que o Governo Federal se comprometa em realizar superávits, o ajuste fiscal pode ficar afetado se Estados e Municípios usarem os fundos públicos de forma insensata.

No Estado, particularmente a maneira como os recursos são reservado entre os responsáveis pela tomada de decisões de gastos, é outro fator que influencia o déficit público. Se as deliberações de gastos são adotadas por múltiplos agentes de modo descentralizado e são financiadas por um fundo comum de recursos, tem-se uma tendência a gastos excessivos e déficit. Países organizados numa federação, que adotam o federalismo fiscal e nos quais os governos locais possuem como manancial de receita as transferências intergovernamentais, estão mais predispostos a se depararem com este problema.

Sendo assim, uma regra orçamentária que demarque o gasto exagerado gerado por estes órgãos é encarada de forma favorável para a sociedade (TABELLINI E ALESINA, 1990). A literatura confere um papel próprio para expressão orçamentária– regras e instituições através das quais o orçamento é elaborado - na explicação do tamanho da dívida e dos déficits do governo. Este tamanho dependeria da existência ou não de perímetros para o financiamento e emissão de dívida, de metas numéricas para apontadas variáveis fiscais, onde a presença de limites, metas numéricas e procedimentos de elaboração centralizados em torno de um agente como maiores benefícios tendem a gerar menores déficits fiscais e menor acúmulo de dívida.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de maio de 2000 é o código orçamentário mais novo adotado pelo Brasil. Sua publicação aconteceu seguida ao episódio da crise de endividamento dos Estados brasileiros, que resultou, em 1997, no refinanciamento das dívidas de 25 dos 27 Estados brasileiros pelo Governo Federal, que ocorreu devido ao fato dos direitos de propriedade não estarem bem definidos.

A LRF apresenta desse modo limites para controlar os gastos públicos: limite de endividamento e limite de gasto com pessoal. Além disso, busca controlar todos os demais aspectos do orçamento desde a formulação até a execução, e privilegia a questão da transparência ao exigir a publicação de relatórios de execução.

A responsabilidade do executor ou Administrador público é bastante questionada, no Brasil centenas de prefeitos estão sendo processados pelo uso indevido de dinheiro público ou por procedimentos indevidos, o Tribunal de Contas é o setor responsável pela fiscalização. Antes da LRF as regras eram menos exigentes, porém a Lei Complementar 101 apresentou uma realidade muito mais rígida. Mesmo antes da LRF os Administradores eram notificados quando havia irregularidades contábeis e/ou legais, para evitar a rejeição destas contas. Havendo a comprovação de irregularidades, o Ministério Público pode levar o Administrador a responder em juízo e a Lei que permite enquadrar o responsável por atos ilícitos é a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8429/92)

As normas de procedimento fiscal constituídas na LRF se justapõem à União, aos Estados e aos Municípios de maneira irrestrita. O limite para custo com pessoal, Estados e Municípios são tratados de forma igual, os dois devem cumprir o limite de 60% da receita corrente líquida, já os Estados, balizar este item de gasto do orçamento público ocasionou conseqüência esperada em termos de contribuição para o ajuste fiscal, (ROCHA E GIUBERTI, 2004).

Realmente a despesa com pessoal era exagerada e uma das origens do problema fiscal. Entretanto, questiona-se qual era a posição total dos Municípios brasileiros, tanto em relação aos déficits e ao endividamento, quanto do ponto de vista do gasto com pessoal, quando a LRF foi promulgada. Em privado, é importante tomar conhecimento se a situação dos Municípios nos derradeiros anos era tão grave quanto à dos Estados e, dada a sua situação fiscal, se os Municípios se beneficiaram com o tratamento dado pela LRF, especialmente no caso da despesa com pessoal.

No período em que balizar o gasto público pode beneficiar uma sociedade, esta delimitação pode diminuir as políticas à mercê dos dirigentes para encarar crises econômicas. Sendo assim, será analisado a situação fiscal dos Municípios brasileiros e o impacto da LRF sobre as despesas municipais, buscando através deste estudo contestar se o limite atribuído para a despesa com pessoal afeta de alguma forma a conduta dos administrares no que diz respeito a esse item de despesa.

2. Literatura

Déficits públicos aparecem na literatura apresentado por Barro (1979) um padrão neoclássico e pode ser analisado como ponto de arranque. Neste exemplar, também versado como modelo de suavização dos impostos (tax smoothing), o Barro explica o déficit como sendo a maneira que o Governo encontrou para tornar mínimas as distorções associadas a variações na tributação. Origina-se de uma economia trancada sem capital, na qual o agente representativo, que esgota, trabalha e poupa, tem sua função de proveito maximizada pelo Governo, um planejador afável. Com o alvo de financiar o gasto público, o Governo tributa a renda do trabalhador, um imposto distorcivo, pois afeta a oferta de trabalho. Dado que a função de utilidade é côncava, o resultado ótimo é uma alíquota constante para o imposto. O Governo, desse modo, incorre em déficits nos andamentos de maior gasto - especialmente os de guerra - e acrescenta dívida para impedir o aumento das deformidades oriundas da movimentação da política fiscal. A equivalência vem nos períodos de menor gasto, onde se aglomeram superávits.

Na Economia política existem os moldes que coligam os aspectos político-institucionais, tais como a coordenação do Estado, na elucidação do porquê os governos incorrem em déficits orçamentários, sejam eles persistentes ou não. Em meio a esses feitios político-institucionais os estabelecimentos orçamentários, que conglomeram, entre outras, códigos como a LRF, têm função crescente tanto na aclaração da ocorrência de déficits fiscais e acúmulo de dívida quanto no estudo de como reduzílos. Entende-se por instituições orçamentárias as regras e regulamentos segundo os quais os orçamentos são organizados, confirmados e realizados.

Estas instituições subdividem-se em dois grupos: um grupo conglomera a regra de orçamento compensado, limites para a emissão de dívida e restrições ao financiamento de déficits, metas numéricas para determinadas variáveis fiscais e a imposição de um teto para as despesas públicas; o segundo grupo, por sua vez, compõe-se de códigos que determinam como o orçamento deve ser elaborado, aprovado e implementado pelos gestores públicos, quem pode apresentar emendas e como elas devem ser votadas, os limites para as mesmas e se o orçamento pode ser modificado ao decorrer de sua execução, de que maneira e por quem.

Os dois tipos de instituições orçamentárias atingem o resultado fiscal, mas o alcance com que isso ocorre esta sujeito ao tipo de regra tomada. Alesina e Perotti (1996) afirmam que normas de procedimento possuem um efeito maior em termos de disciplina fiscal do que regras de orçamento equilibrado. Os autores também coligam dois tipos de instituições orçamentárias que regulam o procedimento: instituições hierárquicas, nas quais o procedimento pelo qual o orçamento elaborado

é centralizado em torno do Primeiro Ministro ou Ministro da Fazenda, o que limita a aptidão do Legislativo de apresentar emendas à proposta de orçamento do Executivo; e instituições colegiadas, nos quais o Legislativo e os demais ministros do Executivo possuem participações semelhantes.

Estes dois tipos de instituição também oferecem efeitos fiscais diferentes: os resultados fiscais serão superiores em termos de disciplina e ajuste fiscal no procedimento hierárquico quando checados com os resultados do procedimento colegiado. Outra questão crucial apontada pelos autores é a transparência na elaboração e execução do orçamento. Instituições que garantem a divulgação dos procedimentos e resultados orçamentários para o público eliminam a assimetria de informação que permite ao governo adotar políticas que ferem a responsabilidade fiscal.

Outros esboços oferecem evidências de que leis que limitam o gasto governamental de fato conseguem seus objetivos. Em seu artigo, Abrams e Dougan (1986) prestam um padrão no qual a estimativa é determinada pelo ponto em que o custo marginal de uma arrecadação maior por parte do Governo é igual ao benefício marginal de um maior gasto público. Com isso, limites ao endividamento podem levar a gastos menores se o custo dos empréstimos não for desprezível, pois elevam o custo marginal. Da mesma maneira, limites constitucionais ao gasto e à arrecadação de receitas afetam o resultado fiscal. Ao ser aplicado para os estados americanos e para os governos locais, este modelo apresentou como resultado que limites constitucionais reduzem o gasto público, mas limites ao endividamento não apresentam qualquer efeito.

Tabellini e Alesina (1990) apontam que regras fiscais que restringem o gasto e o déficit apresentam o efeito esperado, pelo fato de não saber com exatidão quem vencerá as eleições seguintes leva o governante atual a gerar um déficit orçamentário, pois isso lhe permite aumentar os gastos nas áreas de sua preferência ao mesmo tempo em que limita o gasto nas outras áreas caso seu oponente vença. Assim, regras que separam a escolha intertemporal da decisão de alocação de recursos dentro do mesmo período impedem a ocorrência de déficits por questões estratégicas.

Distintos feitios políticos-institucionais proporcionam elementos importantes na deliberação do resultado fiscal e merecem serem destacados: a forma federativa de Governo e sua interação com o federalismo fiscal, e o sistema eleitoral adotado no país. O federalismo fiscal e o sistema federativo de governo, quando presentes na mesma economia, podem levar a uma piora do déficit fiscal de dois modos: via descentralização da provisão de bens e serviços e através da transferência de recursos do Governo Central para os governos locais.

A descentralização da prestação de benefícios e da guarnição de bens, com a mudança de cargo do governo nacional para os governos locais, consente que os tributários exerçam uma influência maior sobre as decisões de gastos do governo. Conforme argumenta John Wallis, (Apud Oates, 1985), esta maior influência faz com que estes contribuintes prefiram aparelhar o setor público de modo a fornecer os bens e serviços localmente. O saldo da descentralização seria um setor público local maior, o que levaria a maiores gastos.

Um sistema aprimorado na arrecadação concentrada em impostos, com futuro remanejamento via transferências do governo central para os governos locais também pode levar a uma tendência de gastos excessivos, pois o governo local pode aumentar seus gastos sem que a compensação seja o aumento nos impostos pagos pelos seus contribuintes. Como os recursos recolhidos para as permutas provêm de uma base que engloba todo o país, o governo local não internaliza o custo total desse acréscimo do gasto público. Tem-se, deste modo, que o efeito de um aumento nos recursos disponíveis sobre o gasto público depende da origem desses recursos: o crescimento no gasto será maior para um aumento das transferências intergovernamentais quando 10 Para uma discussão detalhada das teorias de federalismo fiscal ver Mendes (2002).[2]

O exemplar proporcionado por Velasco (1997) que pondera uma sociedade com múltiplos grupos de interesse que se beneficiam de diferentes gastos públicos. Além disso, a política fiscal é feita em pedaços, o governo fraco, no sentido de que os diversos grupos de interesse podem influenciar a autoridade fiscal a destinar transferências líquidas para as áreas em que mais se beneficiam. O resultado do lobby dos grupos de interesse é um viés deficitário na política fiscal, cuja razão se encontra no problema do fundo comum.

 Quando os direitos de domínio em relação à qual grupo pertence cada parcela do fundo de recursos não estão definidos, cada grupo sabe que o que não é gasto com um grupo será gasto com outro, o que gera incentivos para elevar o gasto acima do socialmente ótimo. Como os custos deste gasto maior por parte de um grupo são divididos entre todos, o desfecho é consumo e endividamento excessivos. Velasco afirma que tal situação é característica de países organizados numa federação, cujas decisões de gasto são tomadas por autoridades sub nacionais, mas que não possuem receita própria suficiente para cobrir os gastos que lhe são atribuídos. A tendência nesses casos é a dependência de transferências intergovernamentais ou o acúmulo sucessivo de déficits fiscais resultando em acúmulo de dívidas, ou ambos, como ocorreu na Argentina e no Brasil nas últimas décadas.

Os sistemas eleitorais atingem a reprodução de partidos na esfera pública - e com isso a representação dos grupos de interesse que compõe a população -, pois isto se explana em desiguais incentivos políticos e, conseqüentemente, em diferentes formas de se gerir o orçamento público. Em especial, destaca-se o modo como os sistemas eleitorais afetam o número de partidos (fragmentação partidária) e a formação de maiorias unipartidárias.

A respeito da fragmentação partidária, Nicolau (2004) oferece as proposições sugeridas por Maurice Duverger (1987), onde segundo relata este autor, o sistema majoritário de um turno, no qual o candidato é eleito caso obtenha a maioria dos votos, tende ao dualismo de partidos. Já o sistema majoritário de dois turnos, que exige a maioria absoluta dos votos, e a representação proporcional, na qual o número de cadeiras conquistadas na casa Legislativa é proporcional à votação que o partido recebe, tendem ao multipartidarismo.

Em relação à concepção de maiorias unipartidárias, esta seria beneficiada pelos sistemas majoritários. Com isso, não haveria a necessidade de ser formar coalizões tanto no momento das eleições quanto coalizões pós-eleitorais na formação de gabinetes (nos países parlamentaristas) ou ministérios (nos países presidencialistas) com o intuito de se obter maioria para governar. O resultado é que um grande número de partidos impede a formação de governos unipartidários, com maioria absoluta, e gera a necessidade de se procurar apoio parlamentar por meio de coalizões. A comercialização que ocorre para a formação de uma base aliada envolve a concessão de cargos e benefícios de modo a atender os diversos grupos de interesses.

3. O Brasil e seu Enquadramento nesta Literatura

O Brasil permanece constituído numa federação desde a Proclamação da República em 1889 e, com a Constituição promulgada em 1988, aceita de caráter mais significativo o federalismo fiscal, via descentralização das atividades do Governo, ao estender as pertinências dos Estados e Municípios no que diz respeito à arrecadação de impostos, à repartição dos mesmos entre os entes da Federação e à competência de cada ente em relação aos serviços públicos a serem prestados. O sistema de transferência de recursos é estabelecido pela própria Constituição que prevê transferências da União para os Estados, em particular ao criar o Fundo de Participação dos Estados, da União para os Municípios, via Fundo de Participação dos Municípios, e dos Estados para os Municípios. Os Estados e Municípios podem contrair dívidas tanto internas quanto externas desde que tenham autorização do Senado Federal.

As decorrências dessas modernas atribuições designaram o aumento da responsabilidade de Estados e Municípios nos que diz respeito à prestação de serviços públicos, sem a contrapartida de receita própria, e, portanto, uma maior dependência de transferências intergovernamentais. Em 2002, por exemplo, em média 50% da receita corrente dos Municípios era oriunda de transferências da União. De fato, como indicam Carvalho e Cossio (2001), este efeito está presente nas finanças dos Municípios brasileiros, sendo este fenômeno mais forte nas regiões Norte e Nordeste do país.

Congregado a isso o caso do Governo Federal ir ao auxílio de Estados e Municípios em períodos de crise e admitir para si parte da dívida destes entes, como no caso da crise financeira dos Estados em 1997, que culminou com o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal no qual o governo reduziu o saldo devedor por meio de subsídios e redução dos encargos financeiros, temos um cenário ainda mais favorável à geração de déficits excessivos. Ao socorrer Estados e Municípios, o Governo Federal sinaliza que parte dos custos desse endividamento excessivo não é arcado pelo próprio ente que o gerou, mas sim dividido entre todos.

A negativa em internalizar integramente esses custos provoca estímulo para maiores gastos e endividamento. No que diz respeito ao sistema eleitoral, o Brasil adota dois sistemas distintos de acordo com o cargo a ser ocupado. Para a eleição dos cargos de presidente, governador e prefeito de municípios com população superior a 200 mil habitantes o sistema utilizado é o majoritário de dois turnos, exigindo maioria absoluta dos votos para que um candidato seja eleito. Para o cargo de prefeito cujo município possui população inferior a 200 mil habitantes, o candidato é eleito pelo sistema de maioria simples. Os cargos do Poder Legislativo são eleitos pelo sistema de representação proporcional com lista aberta. Com isso, dificilmente o partido do candidato eleito para o cargo executivo consegue obter maioria na casa legislativa apenas com o resultado das eleições. De fato, na última década, todos os presidentes tiveram que buscar apoio para governar, formando governos de coalizão. Do mesmo modo, este padrão de busca por base de apoio se reproduz nos Estados e Municípios do país.

As normas orçamentárias abraçadas pelo Brasil possuem maior realce tanto pela circunscrição e imposições que coloca aos administradores públicos quanto pelo fato de ter sido Segundo, o jurista José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1997, p.589-590) “... o sistema constitucional [a partir de 1988] eleva os municípios à categoria de entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e governo próprios e competências exclusivas...”, fazendo com que suas decisões de gasto afetem a dívida e o déficit públicos do país.

O histórico de utensílios de domínio fiscal não obstante de atual antecede a LRF. A Constituição de 1988, no art.169, já previa uma regra a ser fixada em Lei Complementar limitando as despesas com pessoal ativo e inativo. Ademais, encontramos no Capítulo II, Seção II, as normas fixadas para a elaboração do orçamento público da União que possuem como base as leis orçamentárias do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). A primeira deve estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, abrangendo um período de quatro anos, a ser enviada para apreciação do Poder Legislativo no primeiro ano de mandato do presidente.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a função de nortear a elaboração da Lei do Orçamento Anual e deve abranger as metas e anteposições da administração pública federal, incluindo as despesas de capital, para o exercício financeiro subseqüente, bem como dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências oficiais de fomento. A LOA, por sua vez, é formada por três orçamentos, compreendendo o orçamento fiscal da União, incluindo todos os poderes, fundos, órgãos e entidades de administração direta e indireta, o orçamento de investimento das empresas que a União detém maioria do capital social com direito a voto, e o orçamento da seguridade social. Esta lei é o principal instrumento de controle do orçamento público, cujo objetivo é administrar o equilíbrio entre despesas e receitas. A PPA, LDO e LOA são regras orçamentárias que disciplinam o processo de elaboração do orçamento e são de iniciativa exclusiva do Presidente.

3.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal foi inserida como um utensílio para dominar os déficits públicos e endividamento crescente das integrações da federação. Entretanto, ela não se reduz somente a atribuir limites ao gasto e ao endividamento, mas também contempla o orçamento como um todo ao estabelecer diretrizes para sua elaboração, execução e avaliação, o que a torna o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país.

O método de preparação do orçamento, a base da LRF está nas leis orçamentárias já vigentes: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). Entretanto, impôs essas normas de elaboração do orçamento público aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Seu papel, neste caso, foi o de estabelecer a obrigatoriedade de se incluir na LDO um Anexo de Metas Fiscais, o qual deve conter as previsões de receitas e despesas, bem como os resultados nominal, primário e o montante da dívida pública para o exercício a que se refere a LDO e os dois anos seguintes, e um Anexo de Riscos Fiscais, que deve avaliar os possíveis fatos que irão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Além disso, estabelece que a LOA deve apresentar um demonstrativo de compatibilidade do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; a previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente líquida (RCL), destinada ao pagamento de restos a pagar, passivos contingentes e outros imprevistos fiscais; e as despesas relativas à dívida pública mobiliária e contratual, bem como as respectivas receitas, com exceção do refinanciamento da dívida que deve ser demonstrado de forma separada. Essas medidas trazem uma maior transparência no processo de elaboração do orçamento e visam a garantir a consistência entre objetivos e execução.

Em relação aos gastos públicos, a LRF constituiu limites rigorosos para o gasto com pessoal e endividamento público, além de mecanismos intensos para a correção de eventuais desvios. Em caso de arrecadação de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto se as despesas forem de caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao serviço da dívida. Além disso, a LRF instituiu a chamada “Regra de Ouro”, nesse os entes permanecem proibidos de acertar empréstimos para fazer frente a despesas correntes, ou seja, o montante de operações de crédito em cada exercício fica limitado ao montante da despesa de capital. A fim de evitar procedimentos oportunistas por parte dos governantes em anos de eleição, especialmente em caso de reeleições, foram instituídos mecanismos de controle das finanças públicas específicos para estes períodos. E novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a dois anos) só podem ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou a redução de outra despesa. Os limites atribuidos pela LRF devem ser ressaltados durante toda a execução do orçamento.

A transparência volta a ser observada com a obrigatoriedade da divulgação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido de Execução Orçamentária por todos os Poderes, bem como a entrega ao final de cada quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do período do exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o alcançado pelo ente, e a recomendação das medidas corretivas abraçadas caso algum limite tenha sido extrapolado.

Entre as ações apreciadas pela Lei, os limites de gasto com pessoal e endividamento e a Regra de Ouro são os pontos que mais afetam o gasto público e agem abertamente no sentido de conter déficits e acumulação de dívidas. No caso do limite com pessoal, além dos limites globais de 60% da receita corrente líquida para Estados e Municípios e de 50 % para a União - já em vigor desde a Lei Complementar n.º 9619 -, passam a vigorar os limites por poder e para cada nível de governo. A imposição de limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato deste ser o principal item de despesa corrente e apresentar um histórico elevado por um longo período, especialmente no caso dos Estados brasileiros. Entre 1996 e 2000, os gastos desse item nos Estados se mantiveram na média de 67% de suas receitas líquidas20. Gastos elevados com o funcionalismo público reduzem a receita disponível para fornecer serviços públicos básicos e para investir, em especial, no item infraestrutura. Em relação ao endividamento, os limites estabelecidos pelo Senado para a dívida consolidada devem atender aos seguintes critérios: não ultrapassar 2 (duas) vezes a receita líquida corrente, no caso de Estados e Distrito Federal e 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita líquida corrente no caso dos Municípios. Entretanto, o Senado Federal através da resolução nº 20 de 2003, suspendeu o cumprimento desses limites até maio de 2005. Além da dívida consolidada, as operações de crédito também são reguladas e devem obedecer ao limite acima.

Caso alguma norma estabelecida pela LRF não seja cumprida por um ente da Federação, este sofrerá sanções institucionais que vão desde a suspensão das transferências voluntárias até a suspensão de obtenção de crédito e contratação de operações de crédito a depender da norma infringida. Do mesmo modo, o governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer sanções pessoais que vão desde multas e perda do cargo podendo chegar à prisão.

Ressalva-se desta maneira, que a LRF buscou conglomerar todos os aspectos das finanças públicas, o que completou por torná-la uma lei intricada. Espera-se, no entanto, que ao exercer todas normas, os entes da Federação obtenham um ajuste fiscal permanente, o que poderá aumentar da disponibilidade de recursos para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico. A obtenção deste resultado indicará um desenho institucional adequado para o objetivo proposto para a Lei. Entretanto, o seu cumprimento por parte dos entes da federação está fortemente ligada à capacidade do Estado de punir desvios em relação às normas estabelecidas.

4. A Situação dos Gastos Municipais

O conjugado de inconstantes políticas-institucionais vigorantes no Brasil consente concluir que os municípios brasileiros têm uma forte tendência à geração de déficits fiscais, pois são subordinados às transferências intergovernamentais – para o período da amostra analisada (1997 a 2003), as transferências de recursos da União para os municípios representaram em média 55% de sua receita corrente, enquanto as transferências dos Estados representaram em média 30% - e são administrados, em sua maioria, por governos de coalizão. Por outro lado, as regras orçamentárias seriam um contrapeso a essa tendência ao promoverem a disciplina fiscal nas suas normas de conduta.

Em especial, a promulgação da LRF é tida como o grande fator disciplinador das finanças públicas brasileiras, tanto municipais quanto estaduais e da União. Seguindo o objetivo proposto para este trabalho, será investigada, neste primeiro momento, a situação fiscal desses municípios nos últimos anos. Três variáveis serão o foco desta análise: o déficit fiscal, a despesa com pessoal e as transferências intergovernamentais como percentual da receita corrente dos municípios. As duas primeiras são contempladas pela LRF que proíbe a contratação de empréstimos para cobrir despesas correntes, o que implica no equilíbrio entre receita e despesa corrente, e estabelece o limite de 60% da receita corrente líquida (RCL) para o gasto total com pessoal. A última variável mede o grau de dependência dos municípios em relação aos recursos oriundos de fora da sua base tributária.

Os dados sobre as variáveis fiscais provêm do banco de dados Finanças do Brasil (FINBRA) disponibilizado pelo Tesouro Nacional. Inúmeras diferenças são encontradas entre os diversos municípios do país, conferindo-lhes características próprias que influem na execução orçamentária da administração pública e no seu resultado fiscal. O número de habitantes se relaciona diretamente com a quantidade de serviços públicos que deve ser prestada como saúde, saneamento e educação. Sua localização e seus recursos naturais influem na atividade econômica que por sua vez afeta a base de arrecadação de tributos do município. Com o intuito de aprofundar a análise aqui desenvolvida, os municípios serão agrupados em quatro categorias de acordo com a classificação proposta pelo Tesouro Nacional21, e os resultados serão apresentados para o conjunto da amostra e para cada grupo de municípios.

Segundo o critério de população, os grupos são:

1) população inferior a 50.000 habitantes;

2) população entre 50.000 e 300.000 habitantes;

3) população entre 300.000 e 1.000.000 de habitantes;

4) população maior do que 1.000.000 de habitantes[3].

Em relação ao déficit corrente dos municípios deficitários se reduz a cada ano, o que indica uma melhora na situação financeira dos municípios como um todo. Da mesma maneira que esse número de municípios decresce à medida que se passa do grupo de municípios pequenos para o grupo de municípios de maior porte.

Deve-se ressaltar a queda mais acentuada após o ano de 2000, o que pode indicar um possível efeito da LRF.

O exagero de gasto com pessoal que instituiu uma dificuldade para os Estados nos últimos anos, principalmente antes da renegociação da dívida com o Governo Federal, não apresenta correspondência nos municípios. Do mesmo modo, o corte regional dos municípios mostra que na média os municípios apresentaram uma razão despesa total com pessoal / RCL menor do que o limite de 60% determinado pela Lei, em todos os anos e em todas as regiões.

Em relação às transferências dos Estados e da União, estas concebem uma importante fonte de receita corrente dos municípios. No agregado, as transferências da União representam mais de 50% da receita corrente. Na análise por grupo, constata-se que os municípios menores apresentam o percentual mais elevado, sempre acima de 50%, chegando a 61%, em 2001. À medida que se passa para municípios maiores, esse percentual diminui.

Observa-se uma grande dependência dos municípios brasileiros em relação às transferências, sendo essa dependência maior quanto menor a população do município. De fato, a maior parte dos municípios pequenos não têm base tributária suficiente para sobreviver sem as receitas oriundas de transferências. Um último item ao qual se deve prestar atenção é nível de endividamento do ente público.

Conforme exposto pelo Tesouro Nacional, o tema do endividamento excessivo não é um problema que atinge a maior parte dos Municípios brasileiros. Ele se concentra em alguns poucos municípios e em geral nos municípios com população superior a um milhão de habitantes. O montante da dívida destes municípios equivale a aproximadamente 80% da dívida de todos os municípios.

6. Conclusão

O tema do déficit do domínio público é largamente debatido, que busca os seus causadores não exclusivamente nos fatores econômicos do Brasil, mas também nas suas alegorias de políticas-institucionais. Com isso, auferiu força na tese de que sistema políticos que levam a formação de governos de coalizão e a um número grande de partidos tendem a entusiasmar de modo positivo o gasto público. Neste mesmo sentido, adoção de um federalismo fiscal baseado na descentralização de bens e serviços públicos e apoiado intensamente na redistribuição de recursos via transferências intergovernamentais promovem um gasto excessivo por parte dos governos locais que dependem destas transferências para sobreviverem. Por outro lado, há instituições que favorecem a disciplina fiscal, como os procedimentos de elaboração do orçamento centralizados nas mãos de um único ministro e as regras orçamentárias que impõe limites ao gasto e ao endividamento públicos.

No Brasil, o déficit fiscal e o acumulo de dívidas são uma inquietação em todos os níveis de Governo. A forte vinculação de recursos advindos de transferências, especialmente no caso dos Municípios, e o sistema político adotado que acarreta na necessidade de coalizões para se obter maioria para governar podem contribuir na explicação desta situação. A conjuntura mais crítica relacionada à questão do endividamento ocorreu no final da década passada quando os Estados, em situação de quase falência devido à enorme dívida acumulada, recorreram ao Governo Federal e renegociaram suas dívidas. As necessidades de se controlar de modo mais estreito o gasto público e evitar novos episódios dessa magnitude foram percebidas pelos administradores públicos e a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal é o novo instrumento de controle que a sociedade dispõe.

Referências

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[1] Graduada em Letras com habilitação em Língua e Literatura Espanhola-UNEB; Graduanda em Ciências Contábeis-UNIfACS;

[2] Existe na literatura a hipótese contrária de que a descentralização fiscal levaria a governos locais menores. Esta hipótese tem por base o modelo apresentado por Brennan e Buchanan (1977, 1978, 1980) no qual o Estado é o Leviatã que busca extrair o máximo de receita tributária da economia. Neste caso, a descentralização fiscal seria uma forma de limitar a ação do Leviatã: a competição entre as jurisdições pelos agentes econômicos, que são livres para migrar, reduziria a quantidade de receita extraída da economia.

[3]Tesouro Nacional. Perfil e Evolução das Finanças Municipais 1998-2003, versão preliminar. [on-line] Disponível:www.stn.fazenda.gov.br [ capturado em 13 ago.2011]